从税收的本质与功能谈起

税收内在于财政分配体系。在财政分配形式上最基本的命题是“钱从哪里来，用到哪里去”，实质内容是国家政权体系的“以政控财，以财行政”，即凭借社会管理者的政治权力集中社会总产品的一部分（现代经济中均表现为价值形态的财力），再运用这些集中起来的公共资源履行政权体系（直观表现为政府）应履行的职能。税收是“以政控财”的最主要、具有相对而言“低成本”特点的方式与工具，进而可服务于“以财行政”。

在税收功能定位上，针对中国现阶段的社会氛围、大众心态和学术现状，我认为应至少明确反对三种偏向：其一，“税收万能论”。即认为税收功能无所不包，什么事情都可以由税收来调节与制导，在经济社会发展和运行出现问题时，总是认为能够通过税收调节来有效解决问题。这种观点夸大了税收的调节功能。其二，“税收无用论”。这种观点强调不要以为税收能够调这个、调那个，到头来它根本起不了作用——这跟“政策无用”的极端化认识倾向有关。实际上，这形成了与“税收万能论”截然相反的另一个极端观点。其三，“税收原罪论”。这种观点认为政府是不得不容忍、实际往往不可容忍的一个“恶”，和政府运行相关的“税”本身就是“恶”，凡提到税就是不好的，它就是有原罪的，恨不得把税统统废除。这种偏向，没有认识到税的本质和存在的必然性，显然更是非理性的。

在反对这三种偏向的基础上，需要对税收功能寻求合理定位。作为财政分配体系中筹集收入的主要方式，一般而言，税收具有组织财政收入、调节经济和社会生活以及监督经济行为等三大功能。其中，组织财政收入是其本原职能，其他职能或功能则是在这一本原职能基础上衍生出来的，这也就要求税制设计首先要考虑到组织财政收入的合理化，但在此前提下，势必需一并考虑如何发挥好税收的调节功能和监督功能。在现代市场经济中，税收的调节、监督功能比之历史情况，往往受到了更多的重视和强调。同时，如何使税收的这些功能在符合公共资源配置优化逻辑的轨道上可持续运行，需强调在经济社会转轨中配之以被称为“税收法定主义”的一整套宪政民主法治的制度安排。

税收对经济和社会发展的调节作用，是通过对市场经济主体的行为与利益配置调节来实现的。税收通过征税范围、税负水平、税负结构等税制要素的设计或调整，对经济主体的行为产生源于利益的影响和作用。由于征税意味着政府部门从私人经济部门强制转移了一部分的经济资源，因而会对私人部门的行为取向和经济决策产生一定的影响。这样，通过税收政策的制定和调整，便可以影响和调节企业及个人的经济活动，从而达到贯彻社会经济政策、有效实施宏观经济调控的目的。

税收调节作用的发挥可能是通过自动的常规机制，也可能是通过能动的特定动作。例如，个人所得税中由于超额累进税率的设置，使其具有了“自动稳定器”的作用。当经济膨胀时，国民收入增长，个人收入随之增长，而税收也会随之增长。经济膨胀所带来的课税人数、金额的增长和边际税率的向上“跳档”，反过来会相对地减少个人可支配收入，抑制社会总需求。相反地，当经济衰退时，由于国民收入的减少，个人收入也会减少，这样纳税人数、金额也会减少，边际税率也“落档”式降低，相对地增大个人可支配收入。这种自动的反向调节，使得税收在一定程度上可自动地促进总供需的平衡，这种税收作用，是一种客观存在，当然其作用的大小还要看个人所得税占税收收入总额比重等情况。同时，政府可以实施相机抉择的税收政策，减少总供需之间的缺口，或制定倾斜性的有产业区别的税收政策，针对不同的产业和部门，通过减轻或增加税收负担的方式，鼓励或限制这些产业的发展，从而加快产业结构调整、推动经济结构优化。

所以，税制存在设计的可能空间与必要性，既伴随着正确设计方案可能产生的正面效应的牵引和激励，亦潜伏着不当设计方案可能产生的负面效应的风险和危害因素。任何税制改革的决策主体，都必须面对税制可塑性，接受税改方案水准和实际结果如何的历史检验。

发挥税收调节作用适应现实要求的相关条件

税收要达到预期目标和发挥其调节作用，有诸多前提条件。一是税收制度或政策的合理性。要求税收的调控对象（相关经济主体）应能够对税收政策调整具有相应的行为反应。二是税收传导机制健全。在很多情况下，税收政策并不是直接对调控对象产生作用的，而是通过一定的传导机制将税收政策与调控对象之间联系起来。如果传导机制中的任何一个环节出现了问题，都有可能使税收政策的调控目的落空。三是税收征管状况和水平。税收制度或税收政策的实施实际上也就是税收征管的过程，一个设计完善的税制或税收政策，如果没有有效的税收征管作为保障，理论上再好，在实践中也会难以实施。因此，税收调控作用的发挥还依赖于税收征管的有效性。除了上述条件外，税收调控作用的发挥还需要有其他一些外部条件与环境。

从我国目前情况来看，为有效发挥税收的调节作用，需要完善以下相关条件：

加快完善市场机制。税收调控作用的发挥，在很大程度上依赖于价格、供求、竞争等市场机制作为传导机制来实现，完善的市场机制，包括价格机制、市场公平竞争环境等都是税收政策发挥作用的重要基础。为此，需要加快社会主义市场经济的建设，理顺资源类产品价格关系，完善重要商品、服务、要素价格形成机制，健全土地、资本、劳动力、技术、信息等要素市场，使各类要素价格真正反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本，发挥市场在资源配置中的基础性作用。

科学设计税收制度和政策。在制订和出台一项税收政策并通过税收政策来实现特殊调节目的时，需科学进行设计。一是明确该税收政策作用范围、调控对象与调节目标之间的关系。税收政策调节范围应能够覆盖调节目标，调控对象也应与调控目标之间有着密切的联系，才能影响到调控对象的行为；二是了解和掌握纳税人和相关群体的行为反应，并力求使之做出符合政策意图的行为反应；三是合理设计税率水平和调控力度。一般而言，税率水平越高或优惠力度越大，调控力度越大。但税率水平或优惠力度也有一定的限制，过高的税率可能导致纳税人的反对，过大的优惠力度会明显影响财政收入；四是税收政策设计时注意该政策与其他税收政策、经济政策之间的相互影响，尽可能地协调好政策之间的关系，避免政策制订出现偏差。

正确把握政策出台时机。税收政策作用的有效发挥，也与其出台时机有非常重要的联系。恰当的时机可以最大限度地发挥税收政策的作用，政策出台过早或过晚，都可能会影响政策效果。税收政策出台过早，其可能缺乏直接对应的调控目标和作用的基础。税收政策出台过晚，在政策存在时滞的情况下，则可能减弱作用发挥。甚至在不合适的时机出台税收政策，还会遭受社会的过大阻力。

提高税收征管能力和水平。税收政策的效果受到税收征管能力和水平的约束，税收征管能力和水平应能够保证税收政策的正确、有效执行。为此，需要在优化纳税人服务的基础上，继续完善现行税收征管模式，加强税收征管信息化建设，提高税收征管能力和水平，降低税收成本。

 

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